07.08.2014

Как формировалась законодательная власть на Дону до революции

В этом году представительные органы власти - городские думы и донской парламент - отмечают 20-летний юбилей. Однако местное самоуправление в Ростовской области имеет более давнюю историю и свою специфику.

Всеми признанный атаман

В 1554 году в исторических документах впервые был упомянут казачий Круг, когда донские казаки, узнав, что царь Иван Васильевич задумал покорить царство Астраханское, "приговорили в Кругу своем вспомоществовать ему". В этом народном правлении могли участвовать с правом равного голоса все казаки, "не имевшие за собой никого порока, по понятию того времени", утверждает историк Евграф Савельев.

В древних донских городках - Раздорах, Монастырском, Азове, Черкасске - казак мог выступить и предложить на решение Круга любой вопрос, касающийся Войска: о походе, о заключении мира. Каждый городок или станица управлялись своим Кругом, во главе которого стояли избранные на один год атаман и есаул. Ни один, ни другой не играли никакой роли во внутреннем управлении общины, а были лишь простыми исполнителями решений Круга. В станичных кругах или сборах решались все тяжебные дела между казаками: личные оскорбления, обиды, захват чужой собственности, ослушание. Виновных Круг присуждал к соответствующим наказаниям. Дела по обидам большею частью решались миром.

- Старики заставляли обидчика идти к обиженному и просить у него прощения, - рассказывает Савельев. - Если же тот упрямился и не давал прощения, то нередко сам атаман со стариками шел кланяться ему в ноги и уговаривать его на мир, прося не срамиться и не ездить в Черкасск (Столица донского казачества. - Ред.) на суд Войскового Круга.

В походные атаманы выбирался самый сильный и хитрый среди казаков, говорит Савельев. Его власть признавалась всеми: никто не мог ему прекословить. По окончании похода атаманы слагали с себя власть и вновь становились простыми казаками. Так управлялась казачья демократическая республика в XVI и XVII веках. Войсковой Круг ведал всеми делами войска, соединив в себе три ветви власти: исполнительную, законодательную и судебную.

Упразднение донской демократии

Петр I принялся искоренять демократические основы казачества: последним атаманом по выбору Войска был Василий Фролов. Его же в 1718 году бессменно утвердил в должности царский указ. С 1721 года Войско Донское перешло под контроль военной коллегии, а с 1738 года войскового атамана стали назначать через сенат. В это же время была создана войсковая канцелярия, и казачий Большой Войсковой Круг стал собираться только для решения особо важных дел.

- Казаки отстаивали свои исконные народные права и вольности, нередко становились ослушниками царских указов, бунтовали, - рассказывает Савельев. - Так же твердо они стояли за свой древний обычай не выдавать беглых, укрывшихся по донским городкам. Несмотря на грозные царские грамоты и повеления Главного Войска, казаки всегда стояли на своем. К концу XVIII века на Дону насчитывалось около 70 тыс. беглых.

Полный произвол

В среду казачества принимались лица только испытанной храбрости и честности, остальные же поступали в батраки и холопы, закрепощенные впоследствии богатыми казаками. Но постепенно войсковая канцелярия стала формироваться не из лучших людей войска, а из ставленников правительства, получивших чины и ордена не по личному достоинству, а по просьбам и проискам сильных родственников. Так, править краем к концу XVIII века стало донское дворянство. Оно резко выделилось из среды казачьего населения в особое сословие и захватило правление и войсковые земли, а также закрепило за собой всех донских крестьян. Согласно ревизии 1811 года, за донскими дворянами числилось уже 76,857 крестьян.

Твердых писаных законов для управления краем не было - все основывались только на обычае, что давало правителям возможность действовать по своему усмотрению. Иногда такой способ правления приводил к полному произволу: прежде свободный казак превращался в простого рядового русской армии, а народное правительство - Войсковой Круг - было упразднено. Вместо него введено правление бюрократическое.

Разъяснительный комитет

Реформа местного самоуправления и введение земских всесословных выборных учреждений проводились в России поэтапно с 1 января 1864 года. В число 35 губерний, где проводилась реформа, попала и Екатеринославская, включавшая Ростовский уезд, с городами Ростов и Нахичевань-на-Дону и Таганрогское градоначальство. Земские выборные учреждения стали активно функционировать здесь уже с 1866 года. Однако в Войске Донском подготовка и проведение земской реформы затянулась еще на 12 лет, говорит историк Руслан Тикиджьян:

- Все это время велась разработка дополнительных правил организации земств с учетом особенностей казачьего края. В 1875 году Государственным Советом было утверждено положение "О введении земских учреждений в Области войска Донского". Земские учреждения области относились к ведомству управления иррегулярных войск военного министерства и непосредственно подчинялись войсковому наказному атаману. Летом 1875 года был создан "Областной временный комитет по введению земских учреждений в Области войска Донского", который начал вести разъяснительную работу среди населения. Он же организовывал подготовку к выборам, налаживал работу окружных временных комиссий. Составление списков избирателей и выборы гласных представителей было решено проводить по четырем куриям на основе сословного и имущественного ценза: первая курия - землевладельцы, коннозаводчики и хозяева шахт; вторая - торговое сословие; третья - станичные общества; четвертая - крестьянские общества.

Поголовный налог

Первое "Областное земское собрание" как выборный всесословный орган местного самоуправления открылось 16 апреля 1876 года. В итоге первых выборов в областное и окружные собрания было представлено 302 гласных от всех сословий. Состав собраний был сформирован не в пользу казачества. Представители от станиц получили 127 мест, землевладельцы и торговое сословие - 1134 места, сельские общества - 40 мест.

- Сказались недостатки разъяснительной работы о значимости земств в хозяйственной жизни и благоустройстве края, - считает Тикиджьян.

По его словам, казаки весьма настороженно приняли новый порядок местного самоуправления, считая традиционный станичный сбор и Круг вполне самодостаточными.

В ведении донского земства находились содержание почт и лошадей с повозками и проводниками, строительство и ремонт дорог, мостов, плотин и дамб, ремонт, отопление и освещение административных зданий, больниц, станичных тюрем, помощь в развитии народного образования и медицинским учреждениям.

- Однако в решениях первого "Областного земского собрания" были допущены серьезные ошибки, показавшие недостаток учета местных особенностей и знания специфики казачьего уклада жизни, - утверждает историк.

Земские налоги и сборы были распределены изначально неверно, что привело к подрыву авторитета новых органов самоуправления. Была произведена уравнительная раскладка земских сборов по округам, станичным и сельским обществам. При этом большая часть натуральных повинностей заменялась денежным налогом. Но если раньше расходы по земским сборам ложились в основном на Войсковой капитал, станичные кассы и служилых казаков-очередников, то теперь они стали взиматься непосредственно с каждого поголовно. Высоким налогом решено было обложить и земли, содержащие залежи угля, что подрывало перспективу их быстрой разработки и нарушало принцип экономической целесообразности. При этом каждый округ имел свои особенности. Больше всех от такой системы пострадали казаки северо-восточных округов-Хоперского, Усть-Медведицкого.

- Там практически вся юртовая, паевая земля принадлежала станичным обществам, которые несли серьезные издержки по выплате земских сборов, - говорит Тикиджьян. - В других округах - Донском, Черкасском - участки свободной земли принадлежали непосредственно Войску. Оно несло большую часть земских повинностей, облегчая положение станичных обществ и рядовых казаков. Большинство казаков были недовольны деятельностью земских учреждений, в особенности системой земского налогообложения. Переход от личных повинностей к денежным сборам на нужды и содержание аппарата земств не устраивал казачество. К очередным выборам 1879 года из 120 станиц 50 принципиально отвергли земские учреждения как ненужные, 34 отказались выбирать гласных, 68 не платили земские сборы.

Вынужденное вмешательство

Частые нарушения в выплате налогов имелись также со стороны частных владельцев, коннозаводчиков, дворян и чиновников. Согласно данным государственного архива Ростовской области, на 1882 год недоимки по земским сборам составляли огромную сумму - 1189425 рублей. Недоимки вели к невыплатам земским служащим, учителям, врачам, мировым судьям. Все чаще приходилось обращаться за поддержкой к администрации края, использовать суммы из войскового капитала. В разрешение этих проблем по ходатайству войсковой администрации вынуждено было вмешаться правительство.

В 1880 году была образована специальная комиссия, которая критически оценила деятельность донского земства. В итоге правительство решило до особого распоряжения с марта 1882 года прекратить деятельность выборных земских учреждений в области. Они были заменены областными и окружными распорядительными комитетами по земским делам и влились в управленческую структуру войсковой администрации, просуществовав до 1920 года.

Саша Громович

Источники:

1. Русская планета